APEC與兩岸的合作與競爭





趙文衡
收錄於APEC與兩岸關係發展之研究,2001年





亞太經合會(APEC)為兩岸共同加入的少數政府間的國際組織之一,兩岸藉著參與APEC多邊合作而有雙邊接觸的機會,對兩岸關係而言有著重要的意義。同時,兩岸利用參與APEC的機會尋求與區域內其他國家的互動與支持,為兩岸關係提供一個更大的國際舞臺。這些因素使得APEC成為觀察兩岸在國際政府組織中互動的一個最佳場所。兩岸在APEC中的互動關係相當複雜,其互動的主軸除了合作外,原本存在於兩岸關係的競爭面,也會在APEC中展現。本文的重點即是要研究兩岸在APEC中複雜的互動並探討此一互動對兩岸關係的影響。在探討這個主題以前,擬先就幾個不同的理論途徑作一簡略分析,以賦予本文一個邏輯思考的架構。

壹、 國家在國際組織中的合作與競爭:理論途徑的探討

國際組織對會員國間的雙邊關係有何影響?會員國原本存在的雙邊關係又如何影響其於國際組織的互動?這兩個問題基本上可用一個簡單的圖來表示。如圖一所示,第一個箭號所陳述的問題是,原有的雙邊關係是否會影響兩國於國際組織的互動?第二個問題是,兩國於國際組織中的互動結果會不會反過來影響兩國關係?





對於這些問題,新現實主義(neo-realism)認為,兩國原有的雙邊關係,特別是權力關係,將影響兩國於國際組織的互動,而國際組織本身是個虛體,對兩國關係不具影響力。對於新現實主義而言,國際組織並無任何意義,國家於組織中的互動實無異於其它互動,都是兩國權力關係的反映。在國際間尚為無政府狀態的情形下,國家為求自身安全的確保,彼此競爭的可能性大於合作,至於國家間制度化合作的機會更是渺小,這主要是因為國家間存有所謂「相對利得」(relative gain)的顧慮 (Grieco, 1989)。對新現實主義言,圖一可簡化成:





新自由主義 (neo-liberalism) 則認為,國際組織是一個具有影響力的獨立變數,能夠改變國家的利益與行為。此學派認為,除了原有的雙邊關係會影響兩國於國際組織中的互動外,國際組織的制度與規範對兩國的互動也有很大的影響。經過國際組織的中介,即使兩個原先互不信任或存在有衝突的國家,也能透過國際組織達成合作。這是因為:第一、國際組織提供一個中立的架構與規則,使國家可以在一個較公平可信的環境下進行多邊合作。對兩個敵對國家而言,多邊合作較雙邊合作容易被接受,同時也可藉此改善雙邊關係。第二、國際組織可增進議題連結 (issue-linkage),國家間較易因附加報酬(side payment)的提供而達成妥協。第三、國際組織可增進成員間的訊息透明化,因而減少不確定性並提高成員間的互信。 (請參看Keohane,1982;Abbott and Snidal, 1998) 除此之外,一些整合論者者尚認為,國家藉由國際組織的合作能產生一體感並增進彼此的整合,此一效果在區域性組織中更為明顯。

然而,兩國因國際組織而達成的合作程度會因先前關係的好惡而有所不同,例如,兩個原本即友好的國家較易透過國際組織的催化而達成深入的合作,而兩個原本敵對的國家所達成的合作則可能較為有限。無論如何,新自由主義認為,只要國家間存在有共同利益,即使有程度上的不同,國際組織對兩國的合作都是有所助益的。新自由主義對上述兩個問題所持的態度可用下圖來表示:





另外一派介於新現實主義與新自由主義之間,即所謂現實制度主義(Realist Institutionalism)。此一理論途徑是由Ronald Krebs 所提出(Krebs, 1999)。基本上Krebs同意新自由主義者有關國際組織具影響力及國家於國際組織的互動會影響兩國關係的主張,但是他認為國際組織不一定會促使兩國關係傾向合作,反而有時會加深彼此的衝突。這是因為,首先,由國際組織所提供議題連結的機會,可能會使兩國原本於某一特定領域的衝突,經由議題連結而擴大到其他領域。其次,兩個對立的國家在加入組織前可能因資訊模糊而不敢妄動,但加入組織後因將資訊透明化,使雙方或一方較有把握採取衝突行為。最後,Krebs認為,國際組織本身即提供國家一個很好的競爭場所,例如,大國間爭奪對組織的主導與控制權,以及兩個原本敵對的國家彼此在組織中爭奪資源、尋求其他成員的支持並譴責或孤立對方等,這些都是一個國際合作組織使得兩國關係惡化的可能情況。現實制度主義對上述兩個問題所持的態度可由圖四來表示:





現實制度主義為新自由主義制度論的修正,將後者僅強調國際組織正面功能擴展為同時涵蓋了正負面功能,為一較符合實際情況的理論途徑。現實制度主義也否定了新現實主義的國際組織對國際關係與國家行為無影響的主張。同時,三種途徑皆同意兩國原有關係會影響其於國際組織中的互動。由Krebs的論述可知,究竟國際組織會促進兩國合作抑或衝突,很大的一部份要看兩國於加入組織前的關係。例如,原本已經對立的國家在加入國際組織後,較易因爭奪組織資源而使關係更為惡化或經由議題連結而擴大衝突面。Krebs以土耳其與希臘加入NATO為例,說明國際組織如何加深彼此的衝突。然而,並不是所有存有衝突關係的國家在經過國際組織的互動後,衝突就會深化,例如二次大戰後的德法關係的改善,部份要歸因於兩國所從事的一連串的國際組織合作(Krebs, 1999)。

由此可知,國際組織對兩國關係的影響十分複雜,現實制度主義並未提供理論明確釐清在何種條件下,國際組織會降低兩國衝突,在何種情形下會深化。目前所能作的便是累積案例的研究。兩岸於APEC中的關係是檢驗兩國於國際組織互動的一個很好案例。本研究的最主要目的即是探討APEC究竟在兩岸複雜的合作與競爭中扮演什麼角色,兩岸經由在APEC中的互動後是改善關係,或深化彼此的競爭與衝突?而此一影響對台灣往後大陸政策的制訂有何意義? 本文將先探討兩岸於APEC中合作與競爭的情形,然後再探討此一合作與競爭對兩岸關係有何影響,最後再提出台灣的因應對策。

貳、 兩岸於APEC中的合作與競爭

在探討兩岸於APEC中的互動以前,我們必先對APEC相關特色作一介紹,以瞭解APEC對兩岸互動可能產生的影響。首先,APEC是一區域性多邊國際組織,其成員是以亞太國家為主,因此兩岸在APEC的互動會受這些國家的影響。由於APEC是一區域性組織,若依照整合理論的主張,地理上的鄰近將易使成員產生一體感而成員間也較易整合。(Jacob and James V. Toscano, eds, 1964) 然而APEC成員間的政治、經濟、文化、社會上的差異性是阻礙整合的一項重要因素。其次,APEC並非緊密建制化的組織,而為較鬆散且具論壇性質。由於APEC的自願性質,成員不受APEC決議的拘束,因此相較於其他緊密並建制化的組織,APEC對成員國的影響理應較小。儘管如此,APEC仍有設立有各種行動綱領、指導原則與行動計劃等作為規範各國的依據。最後,APEC為一經濟組織,而非政治或軍事組織。一般而言,經濟上的互動為非零和遊戲,其合作也較軍事與政治合作易達成。(Koehane and Nye, 1989;Grieco, 1989 )
兩岸於經濟上有一定程度的互補性,原本有利於經濟合作,但因政治及安全上的顧慮,使得雙邊經濟合作的進展並不順利。APEC在會員資格的安排上儘量降低主權爭議,各國皆以經濟體 (economy) 的名義參加,兩岸在除去主權爭議下,一般咸認為較易經由APEC多邊管道而達成合作。然而,由實踐的經驗可知,APEC的安排並不能完全排除主權因素的干擾。這是因為中共雖同意台灣以「Chinese Taipei」的名義加入APEC,並簽有備忘錄,但其內部一直將台灣在APEC中的地位解釋為中共之一地方經濟體(詹滿容,1994)。此一認知顯然與台灣方面不同,由於認知的差距使得兩岸在平等會員地位上一直存在著歧異與衝突。

台灣因為受到中共方面的限制,在APEC中一直未享有平等的會員地位。最明顯的例子是,中共反對台灣派遣具有主權代表性的官員參與APEC(包括參與非正式領袖高峰會議),以及在程序上或實質上刻意扭曲台灣成為其地方政府等[1]。中共欲藉由APEC製造兩岸為從屬關係的國際印象,刻意矮化台灣於APEC中的地位,台灣為防止此一印象的形成,也採取相對因應措施,因而造成在台灣平等會員地位上發生兩岸競爭的情形。例如,台灣曾於1995及1996年爭取派遣行政院副院長級以上的官員參與APEC領袖高峰會議,皆因中共阻撓而作罷(工商時報,民85/10/21)。另一個例子是,中共曾於2000年財政部長會議中建議,在會議的排序上,中華台北與香港都需緊跟在中國之後,藉以宣示台灣與香港為中共地方政府。此一提議因明顯違反APEC的會議規則而遭否決。此外,在1997年,台灣提出在APEC架構下成立基金以援助金融危機受創國的構想,在中共反對台灣以「政府」名義參與下,這項構想並未通過。(中國時報,87/01/12)其他像以「區域經濟體」(regional economy)稱呼台灣等,這些都說明了中共正逐漸利用APEC製造台灣為其地方政府的國際印象。

兩岸於APEC中的另一個競爭是對議題主導權之爭。爭取議題主導是增加國際影響力與聲望的有效方法。兩岸原本存有的關係使得彼此都在意對方是否會藉由獲取APEC中的議題主導而增加國際影響力,因而在APEC中產生競爭的情形。這與Grieco 的相對利得 (relative gain) 論頗為吻合(Grieco, 1989)。兩岸議題主導權之爭最常見的型態是--中共杯葛台灣的倡議或由台灣主導的議題。由於權力上相對弱勢及堅守經濟合作的原則,台灣對中共主導的議題較無異議,有時反而抱支持的態度。因而,所謂議題主導權之爭大概限於台灣爭取主導或提出倡議的議題。有關這類的例子包括我國爭取主辦APEC案、金融危機後之資金援助方案、亞洲債券市場案、我國爭取出任貿易推廣工作小組主事國案、資產抵押債券(CBO)案[2]等都曾出現中共的阻撓[3]。除此之外,中共對台灣提議共同主導議題也多持反對態度。例如,在亞洲金融危機發生時,台灣曾多次提議兩岸在APEC架構下合作,共同協助亞洲解決金融風暴,此建議也受到中共方面的拒絕(工商時報,民87/11/16)。此外,中共亦曾數次因為兩岸關係緊張而於APEC中杯葛我國的提案。最明顯的例子是,中共於1999年工技小組會議中,為抗議我與馬其頓建交而全面封殺我國八項提案。(聯合報,88/05/04)

一般而言,兩岸於APEC中的競爭最主要的原因是來自中共方面的限制與干擾。根據中華台北APEC研究中心的一項研究指出,有33% 的國內參與APEC的政府單位認為,國際政治形勢的干擾為我參與APEC的一個重要障礙,而所謂國際政治情勢干擾主要是來自中共的打壓(中華台北APEC 研究中心,2000,頁19)。

兩岸於APEC中的議題主導權之爭正符合Krebs指出的「組織獲取」(institutional capture)現象。獲取國際組織的主導權將有利於一國權力的增加,因此國家爭取國際組織的主導權為國際組織中常見的競爭情形。若放在兩個對立國家的架構下,獲取組織控制權或議題主導權將有利於國家對抗另一國家,例如它可藉由組織運作減少或排除另一國家由組織中所分配到的利益等。(Krebs, 1999)中共在APEC中致力防止台灣獲得議題主導權的主要目的即是要阻止台灣藉由主導議題而獲取利益,這些利益包括國際聲望與影響力的增加、可運用的國際資源增加、以及藉由議題主導而凸顯台灣的政治實體的地位等。

APEC為一經濟組織,所討論的亦為經濟議題,但是由上面論述可知,兩岸原有政治上的競爭關係溢出 (spillover) 到APEC經濟合作,使得兩岸於上述議題中非但沒有合作反而出現競爭的情形。此為(新)功能主義所主張的透過經濟整合溢出到政治整合的一個反例。由兩岸的例子可知,經濟整合要溢出到政治整合需在雙方並不存在嚴重的政治衝突的前提下,若無此一前提,高階的政治對立將會影響經濟上的合作。甚至在兩岸特殊的例子下,兩岸僅共同參與以經濟合作為目的的國際組織也會增加彼此衝突的可能。

然而在這兩類情形之外,即沒有平等會員地位之爭又非台灣主導的領域,則是兩岸透過APEC多邊途徑而達成合作的部份。這個部份包括兩岸共同參與的眾多工作小組及議題,甚至包括透過APEC多邊管道解決兩岸經貿糾紛等未來可能的發展(工商時報,民87/12/03)。綜此,吾人可將兩岸於APEC的合作與競爭區分為如圖五所示的三大領域。第一及第二為競爭部份,第三則為合作部份。

除了與APEC相關的議題外,兩岸經常利用參與APEC的機會,在一些非APEC議題上於會外尋求與他國磋商並爭取支持,特別在與兩岸相關的政治議題上。故而APEC在經濟事務外,為兩岸關係提供了一個政治上的舞台。事實上,APEC為亞太地區唯一涵蓋整個區域的國際組織,它設有由各階層官員參與的各種會議,各國官員經常利用此一難得的聚會於會外討論彼此關切的話題。這種會外接觸對兩岸而言意義重大。首先,由於像美國與日本等對兩岸關係有重要影響力的國家都是APEC會員國,各國可藉由APEC的聚會交換對兩岸關係的意見,同時兩岸也可藉此表達其立場。例如,我方曾於1998年中小企業部長會議,對美國柯林頓總統於該年訪問中共期間所提的「新三不政策」中,有關不主動支持我加入以國家為會員之國際組織一事,向美方表達我關切的立場。(經濟部,1998)

其次,由於中共於國際上打壓,台灣很難與其他非邦交國作官方接觸,然而透過APEC的聚會,台灣可與各會員國作雙邊會談。歷年來,台灣於各個領域的部長會議中幾乎都曾與其他會員國進行雙邊會談,例如,在1999年貿易部長會議期間,台灣曾與紐西蘭、越南、加拿大、香港、泰國、日本、墨西哥、澳洲、美國及俄羅斯等十個會員體進行雙邊會談,並與加拿大完成我WTO入會雙邊簽署。(經濟部,1999)依照過去的經驗顯示,兩岸在這些APEC會外的互動主要是競爭多於合作,例如,台灣加入聯合國案與兩國論等議題都曾成為兩岸於APEC會外競爭的主題。

參、對兩岸關係的影響

由上述可知,兩岸在APEC中有合作面也有競爭面,此一情形與現實制度主義的論述較為接近,但卻更為複雜。這樣的合作與競爭對兩岸關係有何影響?圖五有關兩岸於APEC中的競爭部份,事實上是兩岸將APEC外的競爭關係帶到APEC中。APEC在此所扮演的角色為提供兩岸競爭的議題、場所與資源。然而APEC並非只是一個單純反映兩岸關係的場所,兩岸於APEC中的互動也會反過來影響兩岸關係的發展。雖然過去兩岸在APEC中的合作與競爭尚未對兩岸關係造成直接立即的影響,但由於APEC為兩岸所共同參與最重要的國際組織,並為兩岸官員直接接觸的唯一國際場合,在兩岸間面對主權、國際參與空間、與整合等問題時,APEC對兩岸關係具有相當特殊的功能與意義。以下將就上述四大領域分別探討其對兩岸關係的影響。

在平等會員地位的爭議上,若依據新自由主義有關經濟合作會降低國家對主權堅持的說法,兩岸透過APEC的合作應會減少原本在主權問題上的對立。然而此一觀察並未出現在兩岸的例子中。兩岸於APEC中的經濟合作並未降低中共對台灣國際地位的顧慮,反而因為APEC為一國際場合,中共特別用的放大鏡來檢視台灣在APEC的行為。尤其是中共十分嚴格監控台灣於APEC中的發言與文件,是否有使用country、nation、state等帶有主權國家意涵的字眼,並以極嚴格的標準來審視我所派遣的代表。例如,在1998年於台北舉辦的APEC 技術交流展,原訂由當時行政院副院長劉兆玄主持開幕,但因劉之副院長身份遭中共抗議,後改由經濟部長王志剛主持。(工商時報,87/01/20)在1999年中小企業部長會議,我派出政務委員楊世緘與會,中共以楊非部長,不符合慣例,而以集體退席表達抗議。(聯合報,88/05/04)這些舉動都將對兩岸間的互動產生負面影響。

在議題主導方面,藉由爭取議題主導權以提昇國際影響力是各國都有的目標,只不過對兩個原本即具有競爭關係的國家而言,一方影響力的提昇就是另一方的威脅。兩岸會在APEC這種經濟組織中的某些議題上(例如主辦APEC會議),產生近乎零和的競爭,主要是因為中共將台灣爭取議題主導權的行為解釋為擴張政治影響力,而非僅是經濟影響力。此一傳統的現實主義行徑為兩岸關係帶來相當負面的影響。首先,APEC本身議題繁多,各國主導某些特定議題非但為常態且為各會員的基本權利,中共於這些地方打壓,為一相當不友善的表示,徒然增加了彼此的不信任感。其次,中共在APEC此一單純經濟合作的場合對台灣的行為卻包含了許多政治目的,一個由政治目的主導的經濟合作將會阻礙雙方走向更深層良性的互動並使新功能主義的溢出效果大打折扣。





在圖五中的合作領域,因與平等會員地位無關又非台灣主導的議題,為兩岸可接受的合作部份。這方面的合作的確有助於兩岸關係的發展。原因是,第一、由於目前雙邊管道並不通暢,兩岸官員可藉由參與APEC而有彼此接觸與了解的機會。第二、APEC的合作涵蓋面相當廣,很多兩岸間根本不可能觸及的領域,例如人員訓練及金融規則標準化,APEC都提供一個合作的場所,有利於往後兩岸合作層面的拓廣。第三、兩岸在APEC的合作及與各國間的合作於國際間製造和平的現狀與氣氛,對任何欲藉由非和平(或戰爭)手段解決問題的企圖都會有抑制作用。

一個微妙的問題是,中共亦有意藉著對APEC的參與來促進兩岸間的整合。對中共而言,APEC的安排並不會造成台灣是主權國家的印象,只要適時防止台灣過度於APEC中提昇國際地位的動作,APEC其實是一個提供兩岸整合的不錯場所。為達此一目的,中共在一些不具政治敏感性的可能合作的領域中,亦適度的展現出善意。尤其是今(2001)年,中共為APEC主辦國,多項APEC會議將在大陸召開,中共方面對我官員的參與已展現出善意,此對兩岸關係的發展自然有正面的意義。

然而,要說明的是,兩岸於APEC的合作對兩岸關係的改善仍是有其限制。這主要是因為在APEC中各國實踐合作的型態多屬自願及單方(unilateral),亦即各國依照本身於APEC中的承諾,自願性的於國內從事貿易自由化與便捷化的工作,例如降低關稅或改善通關程序等。除了參與會議所產生的互動外,較少有雙方或多方共同參與的合作計劃。[4]在由數個會員國共同主辦的計畫中,亦未出現兩岸協同參與的情況。此外,由於中共排斥在APEC架構下解決兩岸經貿交流問題(中華經濟研究院,1996),因此兩岸在APEC中的合作局限於一些單方的標準化、自由化、法規鬆綁等工作,這些雖可做為爾後兩岸更進一步經貿交流的基礎,但無法突破兩岸經貿交流真正的問題癥結。

最後,在提供兩岸一個與他國會外接觸上,APEC此一國際場合對兩岸關係具有各種不同的可能的作用。它既可以成為兩岸外交的新戰場,也可以成為兩岸衝突的緩衝地。兩岸可以在此一場合尋求各國的支持與結盟,各國也可以藉此來約束兩岸衝突。依照以往的發展來看,這幾種情形都曾發生,例如江澤民曾多次利用領袖高峰會的機會與柯林頓商談兩岸情事,台灣也曾利用參與APEC的機會與各國進行雙邊會談,並曾向各國解釋台灣於兩岸關係的立場(例如特殊國與國關係)。於1995到1996年台海危機時,APEC也曾成為各國緩和兩岸對立的場所之一。因此,在這方面,APEC對兩岸關係同時兼具正負面功能。

肆、我國國家利益及因應策略

台灣加入APEC有多重考量,藉由APEC增加與中共互動進而改善兩岸關係並非最重要的目的。在1991年APEC入會的記者會上,經濟部長蕭萬長即明白指出,我絕不採主動或私下的方式在APEC中與中共協商,也不會做雙邊接觸。[5]但因中共也是APEC會員國之一,對台灣在APEC的活動有很大的影響,因此台灣不得不思索一套於APEC中因應中共的策略。一般皆同意,台灣參與APEC的主要目的一方面是要增進與APEC區域內國家的經濟合作,增加台灣的國際化程度,另一方面是要實踐務實外交,藉由與亞太各國經濟合作拓展對外關係,提昇國際地位(蕭全政,1995;Cheung, 1997)。後一目的自然與中共於國際間孤立台灣的政策相違,兩岸因而於參與APEC上存在有結構上的衝突。此一衝突使台灣策略制訂的難度增加。

台灣應採取什麼策略因應來自中共的挑戰?我們以兩個極端的策略來作說明。所謂「最大可能競爭」策略即台灣在平等會員地位問題上力爭到底,並全力在爭取議題的主導權上與中共競爭。此一策略的優點是台灣能向國際展現台灣爭取平等國家地位的決心,減少國際間認為台灣為中共的一部份已成既定事實。此外,如果成功爭取到議題主導權將有助於台灣的國際地位與影響力的提昇。此一策略的缺點是,台灣與中共間的衝突會因此而增加,並不利兩岸關係的發展。同時,中共也可能藉此擴大與台灣在APEC中的衝突面,使台灣無法順利參與APEC的其他活動。如此一來,台灣在APEC的活動空間反而會因此縮小,藉由APEC增加國際影響力的可能性也會減少。

所謂「最大可能合作」策略即台灣展現最大的可能與中共合作,以減少圖五中的第一與第二部份。運用此策略,台灣必須在平等會員地位上儘量讓步,以及必須儘量不提出主導議題的建議。此一策略的好處是,第一、減少了台灣與中共在APEC中的衝突,並降低了中共在APEC其他議題上杯葛台灣的可能性。第二、兩岸關係不會因為參與APEC而惡化,兩岸由APEC合作而外溢到其他領域的可能性大增。第三、雖然無法主導重要議題,台灣仍然可以藉由多邊參與雖緩慢但仍可逐漸的增加國際影響力。此一策略的缺點是,台灣在國際間有被矮化之嫌,並喪失了一個平等參與APEC且可有效增進國際影響力及獲取國際聲望的機會。

我們可用鳥籠來作比喻兩個策略。所謂「最大可能合作」即是在中共為我設下的鳥籠中活動而不去改變籠子的大小或飛出籠外。「最大可能競爭」則是致力於擴大籠子內的空間並減少籠子對我的限制。當然,兩種策略只是兩個端點,在它們的中間還有許多可能的組合,如何能在合作與競爭中找到一個最適點以極大化國家利益?基本上,不論合作與競爭都是兩方對奕,要制訂一方的政策必須要考慮到他方的實力、意圖及可能的反應。眾所週知,中共最為關心的是台灣於APEC中的平等地位問題,台灣若在此議題上與中共正面衝突,非但沒有勝算,若衝突擴大反而會影響台灣於APEC中的正常參與,但是台灣又不能坐視中共於APEC中製造台灣是地方政府的印象,因此某種程度的競爭是必要的。在這方面,經過多年的實踐,台灣似乎已經找到適當的模式來因應中共的杯葛。但要強調的是,隨著台灣深化在APEC中與其他會員國的經濟合作,中共將逐漸無法因會員地位問題而阻礙台灣在APEC的參與,屆時可對中共於此議題上做出較積極的回應。換言之,台灣應積極參與APEC,使自己成為APEC經濟合作的重要且不可或缺的一員,再將其獲自經濟上的影響力擴散到政治上。

在爭取議題主導權上,中共對此敏感度較平等會員地位問題為低,也較無理由與動機因此而全面杯葛台灣在APEC的參與。基於此,本文建議在這個領域台灣可採取較傾向「最大可能競爭」的策略以極大化在APEC中的影響力。亦即,在APEC各項功能領域中儘量提出倡議並爭取主導權,如遇中共杯葛也應儘量利用各種可能的方式與管道極力爭取。為了達到此一目的,提出議題的方式可靈活運用,例如可與其他會員國共同提案,或由他國提案,我國主導參與等都是可供選擇運用的方式。此外,提議內容不但需符合我國家利益,尚需有助於他國利益,如此才較易被接受。

圖五中第三部份,為兩岸無爭議的合作部份,台灣在此一部份可儘量參與並深化合作,不管與中共或其他會員國,以增加彼此互動與互信。加強與中共的合作可建立未來兩岸合作的基礎,對台海穩定亦將有所助益。加強與APEC其他會員國的合作並建立利害與共的關係,對中共在國際上各方面的阻擾將有牽制作用。然而,問題是,APEC議題繁多,要如何藉由合作達成上述目標?建議我國可在單方從事貿易自由化與便捷化之外,多參與APEC的共同合作計畫,例如人力資源訓練、技術合作與交流、商務媒合、以及研究計畫等。這些合作穿越國界,較能建立起經濟上的一體感,也較能泯除國家主權觀念的限制。
在APEC會外接觸部份,以台灣現有的國際情勢而言,APEC的聚會提供台灣一個很好的與他國官方接觸的機會,此一機會甚至可以說是台灣參與APEC最大的收穫之一,毫無疑義的台灣需充份的運用。對於兩岸關係而言,運用APEC會外作兩岸接觸雖然可能性不高[6],但總是一個機會。今(2001)年我國即欲藉參加六月份貿易部長會議的機會與中共代表商談有關投資保障之事宜。如果雙邊能就此議題於APEC會外討論,則將成為APEC中兩岸關係互動之重要里程碑。此外,由於會議召開次數頻繁,APEC會外可以成為各國即時商討區域問題的場所。因此台灣可以將APEC的聚會當作兩岸關係的國際試探場。在某些情形下將兩岸爭議國際化對台灣有好處,尤其是當兩岸情勢極度緊張時。例如1996年3月APEC財政部長會議召開時,時值台海危機,我國曾於會外與美、日、菲、星、澳、港、印尼等國對危機交換意見,各國皆希望台海能維持穩定和平,並關切中共軍事演習對我股匯市之影響。(財政部,1996)然而,要強調的是,在某些情形下,若將兩岸政治議題在APEC中國際化,反而會提供中共運用權力、聯合其他國家圍堵台灣的一個機會。決策者在運用時不可不慎。

伍、結語

由上面的論述可知,兩岸於APEC中有合作也有競爭,合作的部份符合APEC設立的宗旨,也為各會員國所樂見的。但是競爭的部份,尤其在平等會員地位之爭上,則不但為兩岸甚至東亞的穩定造成一定程度的負面影響。APEC原本可以成為改善兩岸關係的一個很好的場所,因為它是一個經濟組織而且在安排上已降低主權因素的影響。但是由於中共近乎意識型態的對主權的堅持,使得兩岸於APEC中產生許多不必要的競爭。這些競爭不但降低雙方互信的程度,而且減少兩岸由經濟整合外溢到政治整合的機會,相當不利於兩岸的整合與統一。在後冷戰時期,各國對外關係的主軸已由政治轉向經濟時,中共仍以政治的角度來處理兩岸問題,並且還將政治因素注入一個純粹以經濟合作為目的國際組織中,這種行為非但違反世界潮流,並將有礙於兩岸關係的發展。依照觀察,中共這些堅持與作為短期內將不會改變,因此兩岸在APEC中的競爭勢將持續。

然而,不論APEC為兩岸關係帶來何種程度的競爭,它至少提供兩岸一個接觸的機會與管道,並且為爾後的合作奠立基礎。如果中共願意改變心態,APEC將可成為促進兩岸合作的場所。正如新自由主義者所言,APEC此一國際組織為兩岸建立了一個合作架構,兩岸可隨時藉由APEC架構達成合作。因此兩岸加入APEC雖然增加了許多競爭,但要比不加入多了一個合作的機會與可能。
APEC是兩岸首次具有頻繁的官方互動的國際舞臺,其所建立的模式將成為兩岸爾後參與其他國際組織的依循基礎,因而具有重要的意義。特別是在兩岸即將共同加入世界貿易組織(WTO)時,很多APEC過去的經驗將可能出現在WTO的互動中。值得憂慮的是,如果兩岸依照在APEC的模式於WTO中互動,勢必將兩岸於APEC中的競爭(尤其在平等會員地位上的爭議)擴大到WTO中。然而WTO的規範可能為兩岸的經貿交流帶來重大的影響,其對兩岸關係的整體影響為何,為另一值得研究的問題。

最後,就理論上的意義來看,兩岸在APEC中所產生的競爭驗證了新自由主義理論之不足,同時也給予現實制度主義一個經驗上的支持。這說明了雖然多數國際組織皆以促進成員間的合作為目的,但其種種措施未必使特定國家間的合作增加,有時反而會帶來衝突與競爭。然而,與Krebs 研究不同的是,本研究的標的是屬於低階政治的經濟組織(APEC),而Krebs 研究的則是高階政治的安全組織(NATO)。單就組織特性來說,成員在APEC中的合作應比在NATO中易達成,但是本研究結果卻顯示,即使在經濟組織中,成員間也可能產生衝突與競爭之情形,而合作也不必然會達成。因此本研究給予現實制度主義經驗上的支持應較Krebs 的研究為強。

參考文獻:

Abbott, Kenneth, W. and Duncan Snidal, 1998, "Why State Act Through Formal International Organizations," Journal of Conflict Resolution, Vol. 42. No. 1, pp. 3-32.

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註釋
[1] 兩岸早期在這方面的競爭還包括入會稱謂問題。參見詹滿容,1994。
[2] 因遭中共抵制,我方提出的資產抵押債券(CBO)方案無法列入1998年領袖會議宣言中(工商時報,民87/11/16)。
[3] 中共並未對我提出的所有倡議及主導的議題進行杯葛,而是有選擇性地針對一些影響較大的或具有特殊意義的議題。
[4] APEC合作的精髓即是,各會員體於APEC會議中達成共識(例如降低關稅)後,在自願性的基礎上實踐這項共識,但此項共識對會員體不具拘束力。
[5] 參看丁永康,1992。
[6] 兩岸都曾表示將不會利用參加APEC的機會作兩岸接觸(工商時報,民86/11/1)。