台灣與東協締結FTA之政經分析:一項研究設計





趙文衡
台經月刊,第24卷第1期,民國90年1月






壹、前言

區域主義的興起是九0年代的一個重要趨勢,而訂立自由貿易協定(Free Trade Agreement, FTA)則是表現區域主義的最主要的形式之一。除了國際間幾個著名的多邊FTA例如北美自由貿易區(North American Free Trade Agreement, NAFTA)、東協自由貿易區(ASEAN Free Trade Area, AFTA)外,雙邊的FTA也有逐漸增多的趨勢。在亞太地區,現正進行的雙邊及多邊的FTA談判與討論即多達十餘個。在此一潮流下,台灣當如何因應?為免利益受損,台灣似乎無法避免地將順應此一潮流。但問題是台灣應優先與那些國家締結FTA,而其可行性如何?本文將把焦點放在東協國家,探討其與台灣訂立FTA的可行性。由於此一問題十分複雜,本文將先提出一個探討此一問題的研究設計,作為往後經驗研究的基礎。

貳、各國締結自由貿易協定的原因

各國締結FTA的原因很多,並不完全是經濟性的,有很多是受非經濟因素影響的例子。在經濟因素方面,最常為人所提及的是FTA可帶來的貿易創造(trade creation)效果或可加速貿易自由化。但是亦有學者提及,FTA的普及是肇因於各國為減低其他FTA帶來的貿易轉移效果(trade diversion)所採取的因應措施。在此一防衛性動機的驅使下,FTA如骨牌般紛紛訂立。(Baldwin, 1997)

除此之外,成立FTA的另一個經濟上原因是,FTA將使區域內國家的相互投資增加,同時也會增加區域外投資的進入。此一投資增加效果是推動AFTA成立的主要原因之一(Petri, 1997),同時也是評估中的日韓FTA可為兩國帶來的最主要的經濟利益。(KIEP and IDE, 2000)這是因為,第一,廠商(區域內與區域外)為了進入由FTA所整合成的區域市場,將會增加於區域內的投資,並且將會移轉其於區域外的生產基地至區域內,以符合ROO(Rule of Origin)的要求。第二,如果一個自由貿易協定完整的規定締約國間的投資保護及各種投資貿易規範標準化,將有利於締約國間的相互投資。第三,由於締約國間的生產因素流通自由化,將會增加於區域內投資的吸引力,同時也會增加區域內廠商彼此的合作。(Petri, 1997 KIEP and IDE, 2000)

在非經濟因素方面,FTA事實上是一種經濟上的結盟,但締約國間可藉由FTA的訂立來增加彼此政治上的整合,進而增加對其他成員政策上的影響力。因此,締約國間也許因特殊的經濟條件,訂立FTA並不會為其帶來顯著的貿易或投資利得,但基於整合的理由仍會考慮訂立FTA。美國願意與加拿大及墨西哥締結FTA主要並非基於經濟上的考量,而是上述政治上的理由。(Krueger, 1992)此外,Jeffrey Schott 認為,台灣曾經提議與美國訂立FTA,主要的原因也是政治性的。台灣欲藉FTA來提高美國對其的政治承認,並減低與美國在貿易上的緊張關係。(Schott, 1989)另一方面,國內政治因素也會影響FTA的訂定。如果受惠於FTA的國內利益團體具一定的政治實力,即使FTA對整體國家的貿易與投資並無太大助益,該國仍可能在利益團體的運作下簽署FTA。

參、台灣締結自由貿易協定之政治經濟分析--一項研究設計

在各國紛紛訂立FTA之際,無疑地台灣也應尋求FTA的訂立,以增加貿易創造效果、減少其他FTA所產生的貿易轉移效果。在台灣主要的貿易國例如美國日本韓國及東協國家中,日本、美國、與韓國與台灣訂立FTA的機率較小,東協國家因WTO因素的影響與台灣訂立FTA的可能性較大(詳後述),因此以下將分別就利益與可行性兩部份來分析台灣與東協國家間的FTA。

一、與東協國家訂立FTA的利益

與東協國家訂立FTA可為台灣帶來什麼利益?當然,在貿易上的利益需要經過精算才能得知,但初步評估是,由於台灣與東協國家的產品具一定程度的互補性,雙方訂立FTA對國內產業衝擊將不大,同時彼此的貿易數量亦將因此而增加。由於AFTA的成立已對台灣造成一定程度的貿易轉移(Heng and Low, 1993),與東協國家訂定FTA可望降低此一效果的損害。此外,依據上面的論述可知,雙方簽訂FTA將有助於投資的增加,此一投資增加對東協國家及台灣都深具意義。 除經濟利益外,與東協國家訂立FTA也會為台灣帶來政治利益。FTA的訂立將加深彼此的整合與互依,對國際上頻遭孤立的我國而言,是一個提昇國際地位與認同的機會。同時由於互依程度的增加,台灣的國家安全也將會是自由貿易區內各國的共同關切點,對台灣的國家安全的保障也有一定的助益。

二、與東協國家訂立FTA的可行性

本文認為由於國際政經環境的改變,台灣與東協國家訂定FTA的可行性將比以往增高許多。在大環境方面,訂立FTA已於國際間形成風潮,在各國紛紛尋求FTA伙伴之際,以台灣的經濟實力是很難不被考慮的。除此之外,一個可能促成東協國家與台灣訂立FTA的重要因素是大陸加入WTO。本文將在以下的篇幅中,提出幾個研究假設(propositions)來解釋為何大陸加入WTO將提高台灣與東協國家訂立FTA的可能性。由於只是假設,尚需進一步的從事運作化的經驗檢證。在這方面,本文也提出一些檢驗的方法,故而基本上可將本文視為一項初步的研究設計。

假設一:中共在加入WTO後,台灣的進口及投資將轉向大陸,對東協國家的進口與投資將減少,東協國家的經濟發展將因此受到不利的影響。

要檢驗這個假設需要測量大陸與東協國家在兩岸加入WTO後於台灣市場的競爭程度。在貿易方面,大陸與東協國家的出口結構是否相似?在目前東協國家對台灣的出口中,有多少部份可能被大陸的貨品取代?由表一可知,台灣1999年自東協(五國)進口的貨物佔台灣總進口的12.8%,在兩岸加入WTO後,有多少比例的進口貨品將被大陸取代?一般認為,由於中共與東協國家出口結構相似,東協國家在台灣市場的貨品被大陸貨取代的機率將很高。如此一來,接下來的問題是,對台出口的減少將會對東協國家經濟造成何種程度的負面影響?

一般而言,東協國家對台灣的出口佔其總出口的比例不會很大。例如,1999年,台灣為馬來西亞的第六大出口國,出口至台灣的數量佔其總出口的4.5%。同樣的,台灣也是新加坡1997年的第六大出口國,佔有新加坡4.5%的出口市場。相較於上述兩國,台灣市場對菲律賓則較為重要,在1999年,菲律賓有7.9%的出口品是銷往台灣。這些比例雖然都不會很大,但如被大陸取代仍會對其經濟造成一定程度的影響。特別是近年來東協對台灣的的出口有逐年增加的趨勢,兩岸加入WTO後將可能中斷這個趨勢,對東協國家的出口遠景投下一個問號。





在投資方面,從近來東協國家對大陸加入WTO的反應可知,東協國家的主要憂慮為--大陸強大吸引國外資金能力將使投資到東協國家的金額大幅減少。這是因為一般預料大陸在加入WTO後,由於國內投資環境的改善與國內市場開放將吸引外資大量進入。對台灣而言,台灣廠商對大陸的投資早已行之有年,而且某種程度替代了對東協國家的投資。由表二可知,台商對東南亞的投資所佔的比例自開放大陸投資後即迅速減少,由1952-1989的27.9%快速降低到1999年的11.4%,預料在大陸加入WTO後這種替代作用將更加明顯。台灣向來即是東協國家的主要投資國,如果台商因大陸加入WTO而更進一步將投資轉移到大陸,東協國家能吸引到的外資將更為有限,對其產業發展勢將造成重大的影響。為了檢驗本假設,我們有必要評估這種投資上的替代效果及其對東協國家經濟的影響。





假設二:東協國家若與台灣建立自由貿易區,將有利於吸引台灣投資(及其他外資)的進入並增加對台灣的出口,因而可減少大陸加入WTO後對其產生的負面影響。

要檢驗這個假設必須評估東協國家在與台灣訂立FTA後,將可增加多少貿易與投資利得,以及將可增加多少與大陸貨品在台灣市場的競爭力?此一評估標的多為假設性的且需基於假設一的評估結果,因此較難做出正確的評估。不過,可以確定的是,由於大陸貨品的競爭力主要是在價格上的,藉由訂定FTA而降低東協國家的進口關稅,將足以提昇東協國家貨品在台灣市場價格上的競爭力,而使其有能力與大陸貨品競爭。藉由市場機能的運作,台灣因此可增加自東協國家的進口而減少自大陸的進口,東協國家也可以因此減輕大陸對其出口的威脅。這種利用不同的關稅水準來控制不同國家的進口數量的作法(透過FTA)雖然是歧視性的,但卻實質上符合WTO的規範。

在投資方面,前面提過,成立自由貿易區將不但有利於區內各國彼此之間的投資,且亦將吸引更多區域外國家的外商入內投資。在台灣與東協國家的例子上,一旦雙方訂定FTA將吸引更多台資前往東協國家投資,同時也將吸引美日等國至台灣及東協國家投資。但要強調的是,因自由貿易區的設立而前往東協國家投資的台商主要是由利益所驅動,完全是市場機制運作的結果而不具強迫性,故其效果將比南向政策為佳。南向政策並未提供廠商很強的投資利益與動機,很大的一部份只是基於政治力的運作。

對東協國家而言,與台灣訂立FTA可吸引更多的台商及外商的投資,除了前面提過的原因外,另一重要的原因是,台灣與東協國家之間已形成一個完整的生產鍊,訂立FTA後彼此間的連結與生產上的補給將更為暢通,非常有利於生產基地的設立。此一優勢恐怕是投資大陸者所較難享有的。由上面的分析也可知道,東協國家若要與大陸競爭外資,與某些國家(例如台灣)設立自由貿易區將是一個很好的辦法。

假設三:因與台灣訂立FTA將為東協國家帶來實質利益,且東協國家與中共在投資與貿易上有競爭關係,故在與台灣訂立FTA此一議題上,東協國家排除中共干擾的可能性較其他議題為大。

如果假設一與假設二為真,則東協國家與台灣成立自由貿易區將為其帶來很大的實質利益,故而將會有很強的動機與台灣締結FTA。但是FTA是否能成功的締結還決定於一個很重要的因素,即中共的態度。東協國家在對台的關係上一向對中共言聽計從。若中共對締結FTA持反對態度將影響東協國家的意願。然而要強調的是,以往東協國家聽從中共的意見而做出對台不利的舉動主要是因為中共與東協國家在那些議題上並無利害衝突,且這些舉動對東協國家的利益並沒有很大損害。

與以往不同的是,如果東協國家像往常一樣聽從中共而不與台灣締結FTA,東協國家的經濟將會受到實質的損失,而這些損失的利益將由中共獲得。換言之,中共與東協國家在這個議題上的關係是競爭的,存在有相當嚴重的利益衝突。況且訂立FTA是一個敏感性低的經濟議題,中共干預的正當性恐將不足。以此觀之,東協國家在這個議題上排除中共干擾的可能性將較其他議題來得大。

另一方面,由於每個東協國家從FTA中所獲得的利益大小不同,對中共的抗壓能力也不同,因此選擇幾個可行性較高的國家先行締結是必要的。至於如何選擇,當然首先是要選擇在東協中具有重要經貿地位的國家。其次是要判斷那個國家能由FTA中獲得最大的利益,這也代表其有較強的動機排除中共干擾。此外,除了分析貿易與投資數字外,也要看看各國國內是否有強而有力的利益團體支持FTA。訂立FTA必定會使某些國內利益團體受惠較大,這些團體是否對國家經貿政策有決定性的影響也是可考慮的重點。

假設四:台灣若與東協任一國家訂立FTA,將有助於與東協自由貿易區(AFTA)內其他國家簽訂自由貿易協定。

這個假設主要是基於Ronald Wonnacott的輪軸與輪柄(Hub-and-Spoke)理論(Wonnacott,1996)。何謂輪軸與輪柄?如果美國分別與墨西哥及加拿大訂立FTA,而加拿大與墨西哥間並無協定,則美國為輪軸而加拿大與墨西哥分別為輪柄。根據Wonnacott的理論認為,此一輪軸與輪柄體系對於輪柄相當不利。因為佔據有利位置,多數的投資將投入輪軸。同時此一體系也不利於輪柄之間的貿易,輪柄所承受的不只是單純貿易移轉之失而需承受雙重移轉效果。根據此一理論推斷,為了避免損失,輪柄會有強烈的動機與其他輪柄及輪軸形成一個像NAFTA一樣的單一的自由貿易區。

用在台灣與東協的例子上,如果台灣與某一AFTA國家締結FTA,相較於其他AFTA國家,該國將享有上述假設二的投資與貿易的利益。且該國又為AFTA之一員,亦將享有得自AFTA的利益。由於該國位於軸心位置,投資於該國對台商或外商而言,同時可享有來自兩個自由貿易區的利益,例如零組件與原物料的供應將可以較低的成本自台灣及AFTA取得,且在AFTA及台灣市場皆比其他輪柄國家具競爭力。這使得該輪軸國家相較於其他AFTA國家獲得不成比例的投資與貿易上的利得。如此一來,其他AFTA國家也會尋求與台灣訂立FTA或接受台灣為AFTA的成員。由於台灣已與AFTA成員之一訂立FTA,其他國家循例訂定,爭議性也較小,所受的阻力也可望減少。

肆、結語

以上四個假設只是鋪陳論點,若需檢驗則需進一步的運作化。本文雖於文中提出一些檢證的方法,但仍十分粗略。於四個假設中,假設三的檢驗最為困難,需要找出可檢驗的指標。這些都是從事這方面研究所需努力的方向。然而要強調的是,本文提出了一個與東協國家簽訂FTA可行性的邏輯思考,此一邏輯思考有其學術上及政策制訂上的意義。

參考資料

Baldwin, Richard E., 1997. "The Causes of Regionalism," World Economy, vol 20, no7, 865-888.

Heng, Mun Toh and Linda Low, 1993,"Is the ASEAN Free Trade Area a Second Best Option?" Asian Economic Journal, vol. 7, no. 3, 275-298.

Korea Institute for International Economic Policy (KIEP) and Institute of Developing Economies (IDE), 2000. Toward a Korea-Japan FTA: Assessments and Prospects, Conference Report, 2000. 5. 24.

Petri, Peter A., 1997."AFTA and the Global Track," ASEAN Economic Bulletin, vol 14, no 2, 190-201.

Schott, Jeffrey J., 1989. "More Free Trade Areas," in Jeffrey J. Schott ed., Free Trade Areas and US Trade Policy, Washington, DC: IIE.

Wonnacott, Ronald J., 1996 "Free Trade Agreements: For Better or Worse?" American Economic Review, vol 86, issue 2.