兩岸於WTO中互動對兩岸關係之影響:與APEC比較





趙文衡
理論與政策,第16卷第3期,2002年9月





兩岸至今已完成世界貿易組織(WTO)之入會程序,正式成為WTO會員。由於WTO為兩岸繼亞太經合會(APEC)後所共同加入之重要國際官方組織,兩岸如何在WTO中互動又將成為注目的焦點。WTO素有經貿聯合國之稱,成員涵蓋全球大多數之國家,此一場合是否會為兩岸關係製造出新的互動型態或者提供兩岸關係發展的一個新方向?加入WTO是否可以改善兩岸關係?欲尋求這些答案需對WTO對兩岸關係的影響作一研究。另一方面,原本存在於兩岸間的關係是否也會對兩岸於WTO中的互動產生影響,甚至使得WTO成為兩岸另一個外交戰場?雖然WTO與APEC之間有所不同,兩岸於APEC中的經驗可以作為未來在WTO中互動的參考。本文將以APEC為比較範例,探討兩岸於WTO中的互動對兩岸關係之影響,重點將放在政治層面之分析。在探討這個主題以前,擬先就幾個不同的理論途徑作一簡略分析,以賦予本文一個邏輯思考的架構。

壹、國家在國際組織中的合作與競爭:理論途徑的探討(註一)

國際組織對會員國間的雙邊關係有何影響?會員國原本存在的雙邊關係又如何影響其於國際組織的互動?這兩個問題基本上可用一個簡單的圖來表示。如圖一所示,第一個箭號所陳述的問題是,原有的雙邊關係是否會影響兩國於國際組織的互動?第二個問題是,兩國於國際組織中的互動結果會不會反過來影響兩國關係?





對於這些問題,新現實主義(neo-realism)認為,兩國原有的雙邊關係,特別是權力關係,將影響兩國於國際組織的互動,而國際組織本身是個虛體,對兩國關係不具影響力。對於新現實主義而言,國際組織並無任何意義,國家於組織中的互動實無異於其它互動,都是兩國權力關係的反映。在國際間尚為無政府狀態下,國家為求自身安全的確保,彼此競爭的可能性大於合作,至於國家間制度化合作的機會更是渺小,這主要是因為國家間存有所謂「相對利得」(relative gain)的顧慮。(註二)對新現實主義言,圖一可簡化成下圖所示。應用在兩岸於WTO及APEC中,表示即使兩岸共同參與這些組織,但它們對兩岸關係沒有影響。真正影響兩岸互動是存在於彼此間的權力關係。





新自由主義 (neo-liberalism) 則認為,國際組織是一個具有影響力的獨立變數,能夠改變國家的利益與行為。此學派認為,除了原有的雙邊關係會影響兩國於國際組織中的互動外,國際組織的制度與規範對兩國的互動也有很大的影響。經過國際組織的中介,即使兩個原先互不信任或存在有衝突的國家,也能透過國際組織達成合作。這是因為:第一、國際組織提供一個中立的架構與規則,使國家可以在一個較公平可信的環境下進行多邊合作。對兩個敵對國家而言,多邊合作較雙邊合作容易被接受,同時也可藉此改善雙邊關係。第二、國際組織可增進議題連結 (issue-linkage),國家間較易因附加報酬(side payment)的提供而達成妥協。第三、國際組織可增進成員間的訊息透明化,因而減少不確定性並提高成員間的互信。(註三)除此之外,一些整合論者者尚認為,國家藉由國際組織的合作能產生一體感並增進彼此的整合,此一效果在區域性組織中更為明顯。

然而,兩國因國際組織而達成的合作程度會因先前關係的好惡而有所不同,例如,兩個原本即友好的國家較易透過國際組織的催化而達成深入的合作,而兩個原本敵對的國家所達成的合作則可能較為有限。無論如何,新自由主義認為,只要國家間存在有共同利益,即使有程度上的不同,國際組織對兩國的合作都是有所助益的。新自由主義對上述兩個問題所持的態度可用圖三來表示。應用在兩岸於WTO與APEC互動中,此模式表示,兩岸於此二組織的互動將會透過上述機制而使兩岸關係改善。





另外一派介於新現實主義與新自由主義之間,即所謂現實制度主義(Realist Institutionalism)。此一理論途徑是由Ronald Krebs所提出。(註四) 基本上Krebs同意新自由主義者有關國際組織具影響力及國家於國際組織的互動會影響兩國關係的主張,但是他認為國際組織不一定會促使兩國關係傾向合作,反而有時會加深彼此的衝突。這是因為,首先,由國際組織所提供議題連結的機會,可能會使兩國原本於某一特定領域的衝突,經由議題連結而擴大到其他領域。其次,兩個對立的國家在加入組織前可能因資訊模糊而不敢妄動,但加入組織後因將資訊透明化,使雙方或一方較有把握採取衝突行為。最後,Krebs認為,國際組織本身即提供國家一個很好的競爭場所,例如,大國間爭奪對組織的主導與控制權,以及兩個原本敵對的國家彼此在組織中爭奪資源、尋求其他成員的支持並譴責或孤立對方等,這些都是一個國際合作組織使得兩國關係惡化的可能情況。現實制度主義對上述兩個問題所持的態度可由圖四來表示。以現實制度主義的角度來看,兩岸於WTO及APEC的互動不一定會改善兩岸關係,也可能製造出更多的衝突。





現實制度主義為新自由主義制度論的修正,將後者僅強調國際組織正面功能擴展為同時涵蓋了正負面功能,為一較符合實際情況的理論途徑。現實制度主義也否定了新現實主義的國際組織對國際關係與國家行為無影響的主張。同時,三種途徑皆同意兩國原有關係會影響其於國際組織中的互動。由Krebs的論述可知,究竟國際組織會促進兩國合作抑或衝突,很大的一部份要看兩國於加入組織前的關係。例如,原本已經對立的國家在加入國際組織後,較易因爭奪組織資源而使關係更為惡化或經由議題連結而擴大衝突面。Krebs以土耳其與希臘加入NATO為例,說明國際組織如何加深彼此的衝突。然而,並不是所有存有衝突關係的國家在經過國際組織的互動後,衝突就會深化,例如二次大戰後的德法關係的改善,部份要歸因於兩國所從事的一連串的國際組織合作。(註五)

在三派理論中,新現實主義過度重視安全與相對權力地位的重要。國家對相對利得的顧慮只出現在少數情形中,亦即只有在相對利得將嚴重改變彼此的權力關係,以及獲利的一方可能利用所獲利益對抗另一方時,相對利得顧慮才可能發生。(註六)此外,現實主義忽視國際組織或制度的重要性,與一些重要的國際實踐(例如歐盟)不符。事實上許多研究發現,歐盟改變了許多會員國的行為與對國家利益的定義。(註七) 除了歐盟之外,國際間其他國際組織亦對國家行為的改變有相當的影響。(註八) 相對於新現實主義,新自由主義又過份強調國際組織與制度的重要性,在現今國際間仍未出現一全球政府,而仍處於無政府狀態下,國家對國際制度的遵守仍是有其極限,而且無可諱言,國家在國際組織中的互動在某種程度仍是反映彼此的權力關係,例如大國在國際組織中主導地位較強等。

在兩派理論皆有缺點的情形下,折衷的現實制度主義於焉誕生。現實制度主義接受新自由主義的國際組織對國家行為具有影響力的假設,但是反對新自由主義認為此一影響皆為正的主張。因此現實制度主義一方面接受新自由主義提出的各項機制例如增加資訊的透明度或議題連結可以改善兩國關係,但主張這些機制在某些情形下也會造成兩國關係的惡化。然而,在Krebs的文章中並未提出一完整的一般化的理論來解釋在何種條件下,會使兩國關係會改善,在何種條件下會走向負面路徑。(註九) 在此情形下,新的案例研究就變的很重要,吾人可藉由累積案例的研究尋找原則。本文將採用現實制度主的論點,由兩岸於APEC與WTO中的關係檢驗兩國於國際組織互動。目的即是探討WTO與APEC究竟在兩岸複雜的合作與競爭中扮演什麼角色,兩岸經由在這兩個國際組織中的互動後是改善關係,或深化彼此的競爭與衝突?而此一影響對台灣往後大陸政策的制訂有何意義?本文將先探討WTO與APEC之不同,然後將比較其對兩岸關係的影響。

貳、APEC與WTO之比較

雖然APEC與WTO皆為國際組織,但是兩者在性質、成員國互動型態、與組織形式等處的不同,使WTO與APEC對兩岸關係有不同的影響,本部分即要探討兩個國際組織不同之處,並於下一部分探討這些不同如何以不同的方式影響兩岸關係。

WTO與APEC的不同點包括:

1. WTO為一正式建制化之組織,具有明確且具法律效力與拘束力之規範,APEC為一非正式之組織且僅具論壇性質,並未有一具法律效力之規範,所作之決議亦不具拘束力。WTO會員國皆為相關協定的簽訂國,負有遵守協定之義務,而WTO也是為了實踐並改良這些協定而設立的。在WTO中,會員國可用投票的方式達成決議,對於這些決議,會員國有遵守的義務。相反的,APEC並不具有拘束力的規範,決議是以共識決達成,且會員國對決議亦無遵守之義務。由於WTO的規範性質較APEC為強,WTO對其成員的行為應產生較大的影響與限制,甚至彼此的互動型態也將以WTO的規範為主軸。相反的,APEC對會員國的影響則較為隱性。

2. WTO為一全球性的國際組織,而APEC則為一區域性組織。APEC至今共有21個會員體,成員皆來自亞太地區。WTO至2002年元月止共有144個成員國,涵蓋世界絕大多數國家。一般而言,區域性組織與全球性組織的有幾點不同:首先,區域組織成員彼此鄰近,相似點較多,較易達成成員間合作與整合,而全球性的國際組織因成員較為複雜且差異性大,較難達成一致之共識。其次,對兩國關係而言,兩國共同參與一區域性組織,互動機會與密集度較參與一全球性國際組織為大,兩國之間的特殊議題也較易受到組織的重視。第三,由一國外交上的意涵來看,區域組織提供國家區域性的國際舞台,而全球性組織則提供國家全球發聲與在全球外交上折衝樽俎的場所。

以上區域性國際組織與全球性國際組織之差別為一般性的,若以WTO與APEC這兩個特定組織來看,相較於其他區域性國際組織,APEC因區域內國家差異性大,在達成區域合作與整合的功能並不強。此外,WTO雖為全球性的經貿組織,成員國在WTO中的主要互動國家還是以彼此有緊密經貿關係的國家為主。然而,在各回合的貿易談判中,由於關稅裁減之決定需各個會員國參與,各成員為達成一致共識,需與其他成員交涉,接觸幅度較為廣泛。儘管如此,由先前的經驗可以看出,在GATT各回合談判中,主要有影響力的國家還是以幾個經貿大國,例如美國、日本、與歐盟為主。因此WTO可視為一個提供三大貿易區塊間的談判與溝通的場所。其次,在南北關係方面,在WTO中,南北關係的衝突並不若北方國家(如美、日、歐盟)內部衝突嚴重,而南北國家間的互動,亦不若北方國家內部互動頻繁,主要是因為WTO對已開發國家與開發中國家有不同處理的方式,以及已開發國家間的經貿往來較為密切所致。

3. 在APEC中所處理的議題較WTO廣泛。在APEC中,除了貿易外,討論的議題尚包括人力資源、教育、婦女、中小企業、科技發展、金融等。在WTO的各委員會中,雖然亦曾觸及貿易以外的議題,但多是為了輔助更進一步的貿易自由化。因此WTO可說是參與國家多而議題焦點以貿易自由化為主的專業性國際組織,而APEC則是參與國家少,而議題焦點幾乎涵蓋所有的經濟與社會議題之較具綜合性的區域國際組織。

由於APEC議題涵蓋的廣泛,使得每年的非正式領袖高峰會議變得必要。在此會議中,各會員體領袖可檢視一年當中各領域的進展並給予適當的指示。WTO主要以貿易為主,最高的參與層級似乎以各國經貿部長即可,且WTO主要目標是以實踐WTO相關規範與條約為主,如無重大變更事項甚至連部長會議亦不需每年召開,現今WTO部長會議為每兩年召開一次。因此,WTO雖為一規範性強的國際組織,但相對而言其成員參與層級較低,APEC雖然規範性較弱,但它卻提供各會員體領袖每年之對話機會。此一不同對各國於此兩組織的互動產生不同的影響。在WTO中,各項規範條約影響兩國關係較大,而在APEC中,每年的領袖會議及各項部長會議召開,至少提供兩國高層次官員互動的場所,兼具實質性與象徵性。

4. APEC與WTO之爭端解決程序不同。此一不同與上述第一點息息相關,在此特別提出係因WTO爭端解決程序將深切影響兩岸的互動。在APEC中爭端解決機制向來不彰,幾乎沒有一個較具體的爭端解決程序,最多僅是提供當事雙方自行解決爭端的諮商場所。這與APEC自願性質與無拘束性的規範有關。現今APEC在爭端解決方面,以扮演WTO之爭端解決機制之輔助角色為主。(註十)

WTO則有一套完整的爭端解決程序。此一爭端解決程序較為重要的部分有:1.爭端當事國之諮商:當會員國間發生在WTO規範下之爭端,通常需先進行諮商,若當事一方拒絕諮商或在一定期間內未將爭端解決,則可請求成立爭端解決小組。爭端解決小組在控訴國一方的請求下即可成立。除非WTO爭端解決機構(Dispute Settlement Body, DSB)以共識決的方式決議不成立爭端解決小組,否則爭端解決小組應即成立。2.爭端解決小組成立後,小組根據兩造送交之報告做成建議,由DSB通過後交付執行,DSB做成的決議對會員國有拘束力。在整個過程中還有斡旋、調停、仲裁、上訴等,因非必要程序在此省略不提。(註十一) 基本上,WTO爭端解決程序已堪稱完善,進入爭端決程序不需當事雙方皆同意,只要由控訴國發動即可,使得WTO爭端解決機制更為有效。在WTO中會員國間的爭端可透過此一較公正且制度化機制解決彼此的衝突,因此此一機制對WTO中的國與國間的關係十分重要。

參、WTO 與兩岸之互動:與APEC比較

在趙文衡所著之「APEC與兩岸之合作與競爭」一文中,以四種不同的面向來觀察兩岸於APEC中的互動:平等會員地位之爭、議題主導權之爭、可從事合作之領域、以及會外互動。(註十二)基本上,兩岸於其他國際組織之互動亦可用此四個面向觀察。由於上述WTO與APEC之不同,使得兩岸於WTO中在這四方面的互動亦將與APEC有所不同。

一、平等會員地位之爭

平等會員地位之爭與兩岸基本的主權問題有關。兩岸於APEC中這方面的爭議主要在台灣是否能以平等地位參與APEC活動,而爭執點則在於台灣是否能派遣具有主權代表性的官員參與APEC會議。由於中共的堅持,台灣無法像各國一樣以國家元首參與APEC領袖會議,外交部長亦不能參加年度部長會議,行政院副院長以上的官員無法參與APEC各項會議與活動,以及台灣無法參加涉有主權意涵的活動等。上述人員與活動皆被中共視為帶有主權意涵,例如外交部長與行政院副院長層級以上的官員被認為具有主權代表性等。這些在主權上的顧慮,使得兩岸喪失了在APEC中尋求合作的機會。

事實上,APEC在會員資格的安排上已儘量降低主權爭議,各國皆以經濟體 (economy) 的名義參加,兩岸在除去主權爭議下,一般咸認為較易經由APEC多邊管道而達成合作。然而由實際的經驗可知,在APEC此一官方國際組織中的日常互動中即包含許多主權的意涵,僅解決名稱問題並不能完全排除主權因素的干擾。(註十三)

在WTO中,兩岸亦將面臨平等會員地位的爭議,只是以不同的形式展現。台灣加入WTO是以台澎金馬關稅領域而非以主權國家的名義加入,基本上亦解決兩岸在名稱上的問題。WTO亦無領袖級會議及其他高階官員會議,故亦將沒有主權代表的問題。然而,在WTO中,兩岸平等會員地位之爭卻表現在兩岸是否能平等適用WTO的規範與機制來處理兩岸間的經貿交流等議題上。

由於中共仍視台灣為其地方政府並認為對台灣擁有主權,因此對中共而言兩岸於國際上並不立於對等的地位。WTO為一國際組織,若在WTO中出現雙方立於對等地位的情形,則更易在國際間形成兩岸為互不隸屬政治實體之印象,此當然為中共所極力避免。在WTO中會造成此一情境有多種可能,最為顯著的當為兩岸運用WTO爭端解決機制來解決彼此經貿上的紛爭。若依照中共的邏輯,兩岸同屬於一個主權之下,若彼此發生爭端,當然以國內法解決即可,若訴諸國際程序非但凸顯中共管轄權無法及於台灣,且在雙方依照國際法在國際爭端解決程序下進行「訴訟」並為對等之兩造,台灣之國際政治實體地位將更為顯著。

無可諱言,運用WTO爭端解決程序的確會造成兩岸為對等政治實體的印象。但是,由WTO的特質來看,WTO的會員不以主權國家為先決條件,處理的問題亦為主權相關性較低的經貿議題。在此一主權意涵較低的國際組織中,所作的行為亦較不易與主權產生聯想。因此兩岸似可拋開政治考慮,充分的運用WTO的機制來發展彼此的經貿。

然而,由兩岸在APEC中的互動可知,中共似乎無法接受任何在國際間產生兩岸為對等政治實體印象的可能。因此預料中共將不會與台灣在WTO程序下進行爭端解決。運用WTO爭端解決機制與任何會員國解決經貿紛爭為台灣在WTO之權利與義務,中共之拒絕將有損台灣權益。另一方面,WTO爭端解決程序僅需控訴一方提出即可發動,若諮商不成或一方拒絕諮商則爭端解決小組即可成立,且當事雙方皆有向爭端解決小組提交報告之義務。在此前提下,若台灣起動爭端解決程序,中共如拒絕參與勢將違反WTO規範。由於中共在主權方面的堅持,只要台灣在WTO中提出與中共進行爭端解決的提議,雙方必產生爭執,而將兩岸問題國際化。

此外,兩岸可否在WTO架構下進行談判?兩岸之間的談判對兩岸履行在WTO中對彼此的義務相當重要。基本上,除了爭端解決外,WTO並未規範會員國間在入會後的雙邊談判,因此所謂在WTO架構下談判,對一般會員國而言,無異於一般的雙邊會談,充其量會談內容與實踐WTO規範有關。然而若放在兩岸關係下則多了一層意義。對兩岸而言,在WTO架構下談判協商,意味著兩岸拋開舊有的框架,以WTO會員國的身份進行談判。在此情形下,兩岸為對等的實體,所談的事務亦與實踐WTO規範有關。由於兩岸加入WTO並未以一個中國為前提,因此兩岸以WTO會員國身份談判,亦將不涉及所謂「一個中國」問題。此外,兩岸間欲進行談判原本存有許多禁忌,例如談判地點與人選問題,運用所謂WTO架構亦可適時解決這些問題,兩岸可於WTO開會期間或會期外由雙方派駐WTO代表或經貿部長進行對談。

雖然我國已明白表示願意與中共在WTO架構下進行談判,但是中共將很難接受在WTO架構下的兩岸會談。(註十四)原因之一同樣是雙方在國際組織的架構下談判將凸顯台灣為對等政治實體的地位。此外,中共也不會輕易放棄以「一個中國」為兩岸復談的前題。如此一來,我國即無法與其他會員國一樣,與中共在WTO的規範下進行正常交流。由APEC的例子可知,中共曾一再強調兩岸不會在APEC的架構下進行協商,甚至拒絕與台灣在APEC中的合作,在WTO中亦會出現相同的情形。然而,與APEC不同,若兩岸不願在WTO架構下協商,則很難依據WTO的規範進行經貿交流。若再加上兩岸不願利用WTO爭端解決機制促使對方進入開放市場之談判,雙方復無開放市場之誠意,則其間的經貿交流將會有很長一段時間大致維持加入WTO前之情形,而WTO的規範對兩岸經貿交流作用亦將不大。

依據Greg Master的說法,中共同意台灣加入WTO之主要目的為,中共欲藉此增進兩岸之經貿交流,最後達到增加對台灣影響之目的。(註十五)然而,以現有的發展看來,中共因受限於本身對主權的堅持而將阻礙此一目的之達成。因此在中共的決策優先選項中,堅持對台主權之絕對性尚優先於藉由經貿增進對台之影響力。依據上述兩岸於APEC中互動的探討可知,此一明確的政策排序同樣也出現在APEC中。若依據新自由主義有關經濟合作會降低國家對主權堅持的說法,兩岸透過APEC與WTO的合作應會減少原本在主權問題上的對立。然而此一觀察並未出現在兩岸的例子中。兩岸於WTO與APEC中皆因主權因素而增加彼此衝突的可能。在此情形下,國際組織反而提供兩岸爭執的議題與場所,十分符合現實制度主義之論述。

二、議題主導權之爭

在議題主導權之爭上,APEC為區域組織,組織成員較少,成員主導議題的機會較多,因而兩岸在APEC中有較多機會主導議題。在APEC中,兩岸彼此都在意對方是否會藉由獲取APEC中的議題主導權而增加國際影響力,因而在APEC中產生競爭的情形。這與Grieco 的相對利得 (relative gain) 論頗為吻合。(註十六)兩岸在APEC中的議題主導權之爭最常見的型態是--中共杯葛台灣的倡議或由台灣主導的議題。由於權力上相對弱勢及堅守經濟合作的原則,台灣對中共主導的議題較無異議,有時反而抱支持的態度。因而,所謂議題主導權之爭大概限於台灣爭取主導或提出倡議的議題。有關這類的例子包括我國爭取主辦APEC案、金融危機後之資金援助方案、亞洲債券市場案、我國爭取出任貿易推廣工作小組主事國案、資產抵押債券(CBO)案等(註十七)皆曾出現中共的阻撓。(註十八)此外,中共亦曾數次因為兩岸關係緊張而於APEC中杯葛我國的提案。最明顯的例子是,中共於1999年工技小組會議中,為抗議我與馬其頓建交而全面封殺我國八項提案。(註十九)

與APEC不同,WTO成員眾多,除了像美、日、歐盟外,其他小國主導議題的機會較小。在此情形下,台灣主導議題的機會不大,因此在WTO中較不會出現如在APEC中台灣主導議題受到杯葛的情形。然而,由於中共是開發中的大國,在WTO目前尚未出現一顯著的開發中國家領導者的情形下,中共很可能在WTO中扮演此一角色,進而主導相關議題。(註二十)這方面的議題包括:反對大幅度的關稅減讓、強化已開發會員體對開發中會員體的協助、強化會員體對本身經貿政策的自主等。

然而,要強調的是,在WTO中可以造成全體會員國以南北陣營為分界的議題不多,對於一些較為先進的南方國家,在許多議題上甚至比較傾向於北方國家的立場。(註二十一) 與北方國家有較大立場差距的應為較低度發展之南方國家。以平均國民所得來看,中共應屬此一族群。儘管中共在入會前對遵守WTO規範展現高度配合的態度,但在一些產業上的更進一步自由化,例如服務業、金融業、以及在智財權與環保議題上,將對其產生一定之衝擊,因此將來在WTO中,中共代表較低度開發國家與先進國家產生衝突的可能性很大。

在APEC中,因採自願及共識決原則,各種發展程度與立場不同的國家較少出現立場顯明的對立。與APEC不同,WTO在許多重要的議題上可由投票決定,且決議結果具有拘束力,因此立場顯明及陣營之間的對立較易產生。可預期的,在中共加入WTO後,美國與中共在南北議題上將會產生對立與衝突,中共尚有改變現有WTO規範以利開發中國家的企圖。(註二十二)台灣發展程度介於開發中與已開發國家之間,且以已開發會員國之身份加入WTO,在WTO的南北議題中台灣要如何自處實需審慎應對。若代表南方國家發聲的為中共,則更增加問題的複雜程度。一個可能的假設情況是,在以中共與美國分別代表南北國家的爭議中,台灣因種種原因選擇加入北方國家陣營,間接的對兩岸關係造成負面影響。如前所述,台灣發展程度位於南北之間,並非所有南方國家的提議皆不利於台灣,然而由於各種外交因素,台灣比較可能支持北方國家的立場。如此實踐一段期間後,將造成兩岸在南北議題上分屬不同陣營而彼此對立的情形。可預期的,若台灣在WTO中以美國的馬首是瞻,勢必造成中共民族主義之情緒反彈,對兩岸關係產生負面之影響。

以此觀之,WTO為兩岸製造出新的競爭型態,亦即兩岸因加入WTO而在南北議題上產生競爭。兩岸若未加入WTO,基本上此一競爭並不存在,蓋因如上所述,台灣於此一議題上與中共並不具有顯著的立場上不同,但是為了外交上的因素而使台灣需在WTO中與中共站在不同的陣營而產生競爭情形。此可謂因加入WTO所製造出的競爭。此一情形十分符合現實制度主義所主張的,國際組織本身即會為兩國關係提供新的競爭與衝突的機會。

三、可從事合作之領域

此一部分為兩岸可於國際組織中從事合作之領域。在APEC中,各會員體可提出各種合作計畫以促進目標的達成,例如研討會、建立資料庫、展覽會、研究計畫、人員訓練與互訪等等。這些計畫的執行雖有助於彼此的合作,但並非APEC的主流工作。APEC主要的目標在貿易自由化與便捷化,各國在這方面實踐合作的型態多屬自願及單方(unilateral),亦即各國依照本身於APEC中的承諾,自願性的於國內從事貿易自由化與便捷化的工作,例如降低關稅或改善通關程序等。然而,在APEC中,中共拒絕與台灣共同參與合作計畫。例如,在亞洲金融危機發生時,台灣曾多次提議兩岸在APEC架構下合作,共同協助亞洲解決金融風暴,此建議受到中共方面的拒絕。(註二十三)因此兩岸在APEC中的合作局限於一些單方的標準化、自由化、法規鬆綁等工作,這些雖可做為爾後兩岸更進一步經貿交流的基礎,但無法突破兩岸經貿交流真正的問題癥結。

在WTO中,除了相當少數的例外,各國在理事會或委員會的互動是以討論與WTO規範相關的議題為主,較少提出像APEC般的計畫與倡議。在WTO各委員會與理事會中,各國對WTO的規範的適用性、如何加強相關規範、如何有效執行這些規範、以及在相關議題上各國國內之執行情形等提出討論。這種以討論為主的互動型態幾乎適用於各個委員會與理事會,比較例外的是在經濟暨發展委員會中尚擔負推動開發中國家能力建構(capacity building)之任務,並負責執行各項技術援助計畫,此為在WTO一般以討論為主的互動外,另一較具合作性質的活動。各會員國在WTO會議中互動之外,較常舉辦的活動為研討會,研討會的舉辦常是為形成中的議題作一較廣泛而深入的探討,以達凝聚共識之效。

在上述各項WTO的互動中,兩岸可從事哪些合作?首先,兩岸可依照WTO的規範強化彼此的經貿交流,WTO的規範提供兩岸的經貿往來的一個架構與規則,依照新自由主義的理論,兩岸可以在一個較公平可信的環境下進行合作,因此合作較易達成。WTO已經在許多方面提供兩國經貿交流之原則,兩岸只要在關鍵處得到解決,經貿往來將獲得立即之改善。第二,兩岸可在WTO各項會議中,就某些議題進行合作。雖然上面說過,中共可能於某些南北議題上與美國對立,而造成兩岸分屬不同陣營之情形出現,但是於其他議題上兩岸仍可能有一致之立場,而可相互支援,或甚至共同提案。這些可能的議題包括較不具敏感性的貿易便捷化或能力建構議題等。此外,雖然可能性不大,兩岸還是有機會尋求共同的利益,於WTO中提出有利於兩岸經貿發展的法案,共同推動立法。

第三,兩岸在能力建構與技術援助上可達到一定程度的合作。兩岸經濟發展程度不同,技術層次仍有差異,並且以不同的身份入會,這表示台灣與其他已開發會員國一樣,具有協助中共的能力建構之義務與能力。一方面,台灣可積極參與WTO能力建構計畫,尤其是針對中共的計畫。另一方面,為了協助中共達成WTO目標,台灣亦可以雙邊的方式協助中共提升適應WTO規範之能力。此方面的合作主要是協助中共進行結構調整,以早日完成WTO所揭示的貿易自由化之目標。如此不但對中共有所助益,對台灣、兩岸關係及其他WTO會員國皆有所幫助。

然而,一個主要的顧慮是,儘管上述許多領域皆為敏感度低的合作,但是以中共在APEC中拒絕與台灣共同從事合作計畫之經驗,很可能於WTO中亦會拒絕與台灣合作。其主要的顧忌還是兩岸於國際組織中的合作將會造成同等政治實體之印象。如此一來,兩岸原有政治上的競爭關係溢出 (spillover) 到WTO的經濟合作,而使政治考量阻斷兩岸經濟上的合作,兩岸於WTO中的合作因此充滿困難。此為(新)功能主義所主張的透過經濟整合溢出到政治整合的一個反例。由兩岸的例子可知,經濟整合要溢出到政治整合需在雙方並不存在嚴重的政治衝突的前提下,若無此一前提,高階政治對立將會影響經濟上的合作。此一情形與現實制度主義之論點相同,亦即兩國共同參與一國際組織對兩國關係不見得會獲得改善。在兩岸於WTO與APEC的例子中,兩岸在一些政治的顧慮下,連經濟合作的可能性皆不高。

四、會外互動

在APEC中除了APEC相關的議題外,兩岸經常利用參與APEC的機會,在一些非APEC議題上於會外尋求與他國磋商並爭取支持,特別在與兩岸相關的政治議題上。故而APEC在經濟事務外,為兩岸關係提供了一個政治上的舞台。事實上,APEC為亞太地區唯一涵蓋整個區域的國際組織,它設有由各階層官員參與的各種會議,各國官員經常利用此一難得的聚會於會外討論彼此關切的話題。這種會外接觸對兩岸而言意義重大。首先,由於像美國與日本等對兩岸關係有重要影響力的國家都是APEC會員國,各國可藉由APEC的聚會交換對兩岸關係的意見,同時兩岸也可藉此表達其立場。其次,由於中共於國際上打壓,台灣很難與其他非邦交國作官方接觸,然而透過APEC的聚會,台灣可與各會員國作雙邊會談。歷年來,台灣於各個領域的部長會議中幾乎都曾與其他會員國進行雙邊會談。

由於WTO沒有領袖高峰會議,使得WTO會議不像APEC對會員國雙邊關係具有重要之象徵意義,而會員國之間的雙邊互動亦無法至領袖層級。然而,與APEC不同,WTO各會員國在日內瓦總部皆駐有常設代表,各國可隨時透過代表間的對話商討與WTO相關的雙邊議題。對多數的WTO會員國而言,WTO可能僅是彼此溝通的多項管道之一,然而,對台灣而言,這項管道卻具有相當重要的意義。主要是因為,與台灣有正式邦交的國家不多,在非邦交國中,雖有辦事處的設置,但多屬經貿性質且層級不高。WTO常設代表制度正好提供台灣一個與世界各國作較高層次交流的機會,十分有利於台灣利用此一管道與各國商討雙邊經貿議題。此外,WTO常設代表的設置使得台灣隨時可與各國進行雙邊會談,不像APEC需等到部長級會議召開時才有機會。

與APEC不同,WTO為一全球性舞台,參與會員國眾多,因此兩岸之間的特殊議題(特別是非WTO議題)不會像在APEC中受到關注。畢竟WTO並無領袖會議,部長會議也是兩年才召開一次,而且不論參與官員與討論議題皆是以經貿議題為主,並不適宜討論兩岸之政治議題。相反的,APEC會員已包含絕大多數對兩岸關係有影響力的國家且每年皆有領袖會議召開,因此,APEC會外應較WTO適合作為一個探討兩岸問題的國際舞台。總之,對台灣而言,在WTO會外並不適合提出兩岸間的政治議題,但適合與其他國家進行雙邊會談與接觸,討論如訂立自由貿易協定之經貿議題。若台灣欲將一些專屬兩岸的政治議題(例如兩國論或一個中國問題)提交各國討論,APEC會外為一個較適合的場所。

肆、結語

由以上的分析可知,兩岸在WTO中的互動對兩岸關係的影響正負皆有,這與兩岸於APEC中的互動頗為類似。然而,由於在性質、成員國互動型態、與組織形式的不同,使得WTO對兩岸關係影響的路徑與APEC間有所差異。這些差異有很大一部份反映相同的問題,只是以不同形式展現,例如中共對台灣國際地位的顧慮於APEC中表現在對台灣與會人員層級的限制,在WTO中則可能表現在對爭端解決程序適用的排拒。

WTO為一建制化的國際組織,其規範與決議具有約束力,故而在WTO中的爭議或合作將環繞在對於這些規範的訂立、修正、與適用上。由於許多協議的結果對各國具有法律上拘束力,各國勢必以較堅定的立場來捍衛本身的利益,因此WTO較APEC更易產生會員國間立場顯明的對立。以兩岸關係來看,兩岸不論依據WTO的分類、經濟發展程度、或一般國際政治上權力地位皆屬不同層級,基於這些差別以及由APEC中獲得的經驗,我們可較清楚的預測兩岸在WTO中的互動情形。更重要的是,原本即存在於兩岸間難解的政治糾葛對兩岸在WTO中的互動亦有相當程度的影響。以上這些要素整合起來即成為兩岸在WTO中互動的架構。事實上,由本文之分析可知,兩岸在WTO的許多議題上要合作實屬困難。

其實WTO與APEC一樣是一個經濟組織而且在安排上已降低主權因素的影響。但是由於兩岸特殊的政治關係使得兩岸於APEC中產生許多不必要的競爭,例如上述平等會員地位之爭。這些競爭不但降低雙方互信的程度,而且減少兩岸由經濟整合外溢到政治整合的機會。兩岸原有政治上的競爭關係溢出 (spillover) 到APEC經濟合作,使得兩岸於上述議題中非但沒有合作反而出現競爭的情形。此為(新)功能主義所主張的透過經濟整合溢出到政治整合的一個反例。同時兩岸於APEC與WTO中的互動符合現實制度主義所主張的參與國際合作組織不一定會改善成員雙邊關係的論述。

註釋

註一:本文部分源自作者所著之「APEC與兩岸之合作與競爭」,收錄於徐遵慈、李瓊莉編,APEC與兩岸關係發展之研究(台北:中華台北APEC研究中心、國立政治大學國際關係研究中心,民90年)。
註二:在國際合作中的相對利得(Relative Gains)問題為,一國若認為其他國家在某項合作中獲得相對較多之利益,此國將會拒絕或限制此項合作,蓋因此國將會擔心他國獲取較多之利益將會對其權力地位產生不利之影響。請參看Joseph M. Grieco, 1988, “Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique of the Newest Liberal Institutionalism” International Organization, Vol. 42, No. 3, p.499.
註三:請參看Robert O. Keohane, 1982, "The Demand for International Regimes," International Organization, Vol. 36, No. 2, pp. 325-355;Kenneth W. Abbott and Duncan Snidal, 1998, "Why State Act Through Formal International Organizations," Journal of Conflict Resolution, Vol. 42. No. 1, pp.3-32.
註四:Ronald R. Krebs, 1999, "Perverse Institutionalism: NATO and the Greco-Turkish Conflict," International Organization, Vol 53, No 2, pp. 343-377.
註五:Krebs, 1999,前揭文,頁349。
註六:Robert Keohane, “Institutional Theory and the Realist Challenge after the Cold War,” in David Baldwin ed., Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate (New York: Columbia University Press, 1993), p.275.
註七:請參看 Kalypso Nicolaidis, “East European Trade in the Aftermath of 1989: Did International Institutions Matter,” in Robert O. Keohane, Joseph S. Nye, and Stanley Hoffmann eds., After the Cold War (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1993), pp.196-245 Jeffrey J. Anderson and John B. Goodman, “Mars or Minerva? A United Germany in a Post-Cold War Europe,” in Robert O. Keohane, Joseph S. Nye, and Stanley Hoffmann eds., After the Cold War (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1993), pp. 23-62.
註八:請參看Peter Haas, “International Institutions and Social Learning in the Management of Global Environmental Risks,” Policy Studies Journal Vol. 28, No3, 2000, p. 558-75.
註九:Krebs 在其文章中有列出國家在安全聯盟中可能產生衝突之條件,最重要的是,當一個小國在聯盟中獲得安全保障,在安全獲得保障的前提下,他將會尋求次要的目標。若盟友中存在其長期對立的對手時,它可能會轉移目標至與此一對手對抗。(Krebs, op. cit. 1999, p.345)。但此一條件只適用於安全同盟中的小國。現實制度主義的涵蓋層面應遠大於安全同盟,因此Krebs 所提出的條件適用範圍過小,尚無法真正全面釐清在何種條件下,國際組織會降低兩國衝突,在何種情形下會深化。
註十:請參看,APEC, “Leaders' Declaration – Japan,” 1995, p.2. http://www.apecsec.org.sg.
註十一:請參看 GATT 第22及23條與 “Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes.”
註十二:趙文衡,「APEC與兩岸之合作與競爭」,前揭文,頁66-71。
註十三:兩岸間在APEC中發生平等會員地位之爭的例子有:台灣曾於1995及1996年爭取派遣行政院副院長級以上的官員參與APEC領袖高峰會議,因中共阻撓而作罷。另一個例子是,中共曾於2000年財政部長會議中建議,在會議的排序上,中華台北與香港都需緊跟在中國之後,藉以宣示台灣與香港為中共地方政府。此一提議因明顯違反APEC的會議規則而遭否決。此外,在1997年,台灣提出在APEC架構下成立基金以援助金融危機受創國的構想,在中共反對台灣以「政府」名義參與下,這項構想並未通過。(中國時報,87/01/12,第四版)其他像以「區域經濟體」(regional economy)稱呼台灣等。
註十四:中共國台辦發言人李維表示,兩岸經貿往來、接觸和談判,屬於一國內部的事務,沒有必要放在世界貿易組織(WTO)的多邊架構下來談。(民91/3/28經濟日報/1版/要聞)
註十五:請參看,Greg Master, “China, Taiwan, and the World Trade Organization,” Washington Quarterly, Vol 24, No 3, Summer 2001, pp.45-56.
註十六:Grieco, 1989,前揭文。頁 499。
註十七:因遭中共抵制,我方提出的資產抵押債券(CBO)方案無法列入1998年領袖會議宣言中(工商時報,民87/11/16,第八版)。
註十八:中共並未對我提出的所有倡議及主導的議題進行杯葛,而是有選擇性地針對一些影響較大的或具有特殊意義的議題。 註十九:聯合報,民88/05/04,第十三版。
註二十:請參看,Wang Zhen Kun, “Joint the Club,” World Today, Vol 57, No 10, Oct, 2001, pp.26-27.
註二十一:請參看,Constantine Michalopoulos, “The Developing Countries in the WTO,” World Economy, Vol. 22, No. 1, January 1999, pp. 131-135.
註二十二:Ibid Supachai Panitchpakdi, and Mark L. Clifford, China and the WTO (Singapore: John Wiley and Sons Asia, 2002), p.191.
註二十三:工商時報,民87/11/16,第八版。